“其他草地”到底是农用地还是未利用地
？？
？

　　“其他草地”到底是什么地？？是农用地还是未利用地？？？？这还真是个难以一下子说清的问题，，，随着（点开查阅）出台，，，问题似乎还越来越复杂越来越高深
。。

1. 说起地类
   ，，先拉回到40年前“一调”：出身于1984年的“81荒草地”，
   ，归属“未利用土地”
   。。。。

   
   

1984年全国农业区划委员会为全国第一次土地详查（即“一调”）颁布的《土地利用现状调查技术规程》中，，将城乡土地细分为耕地、、、园地、、、林地、、牧草地、、
、居民点及工矿用地、、、
、交通用地
、
、、水域、、未利用土地等8个一级类46个二级类。。。
。在这个规程中并无直接的“其他草地”类，，，在规程中
，，，
，4牧草地（生长草本植物为主，，，用于畜牧业的土地）分为401天然草地、、、、402改良草地、、403人工草地三个二级类
，，，8未利用土地（目前还未利用的土地，，，包括难利用的土地）中的“81荒草地”（树木郁闭度<10%，
，，表层为土质，，生长杂草，，不包括盐碱地、、、沼泽地和裸土地）大致相当于后来的“其他草地”，，，，此时虽无后世农用地、、
、建设用地、
、、
、未利用地三大类的划分，，，
，但很明显“荒草地”属于未利用地。
。

2.《全国土地分类》（试行）：“311荒草地”属于“未利用地”

19991月1日实施的《土地管理法》明确提出了“农用地、、建设用地
、
、、未利用地”三大地类
，，，为此，，2001年国土资源部颁布《全国土地分类》（试行）
，
，，，将城乡土地分为3个一级类15个二级类和52个三级类。。。其中“14牧草地”定义及分类未变，
，
，，属于“农用地”，，，“311荒草地”（相当于“其他草地”）定义及归属未变，，，仍属于未利用地。。

3.2007《土地利用现状分类标准》（GB/T21010-2007）：“04草地”作为一级地类，
，，，下含“043其他草地”。。
。其他草地属未利用地。。
。

2007年，，，，原国土资源部颁布《土地利用现状分类标准》（GB/T21010-2007），，，开展第二次全国土地调查（“二调”），，，共分12个一级类56个二级类。。。。“草地”（指生长草本植物为主的土地）首次取代“牧草地”成为一级地类“，，，，下设041天然牧草地
、、、、042人工牧草地和043其他草地
，，
，，“其他草地”概念首次出现，，，其定义“树木郁闭度<0.1，，表层为土质
，，，，生长草本植物为主，，，，不用于畜牧业的草地 ”，
，
，，与之前的“荒草地”基本一致。。在该标准“A2土地利用现状分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”对照表”中，
，，
，“043其他草地”属于“未利用地”

4.2017：与2007标准一致
，，其他草地仍属于未利用地。。

2017年11月1日，
，，国家质检总局、、国家标准化管理委员会批准发布并实施修订后的国家标准（点开阅读），，将城乡土地细分为12个一级类和73个二级类。。分类和定义基本与2007标准一致。
。“三调”最初也是使用该标准的。。。2017标准关于“04草地”及“其他草地”的定义、、、、归属基本与2007标准一致
，，，
，只是“04草地”的二级类增加了“0402沼泽草地”
，，相应的“其他草地”变为“0404其他草地”
，，，含义中的“不用于畜牧业”调整为“不用于放牧”，
，，在附表A1中，，，，“0404其他草地”仍属于“未利用地”
。。

5.2019《国土三调分类》：“0404其他草地”含义及归属沿用2017标准
，
，，
，属于“未利用地”
。。。

2019年自然资源部出台（点击阅读），
，，将城乡土地细分为13个一级类和55个二级类。。增加了一级地类“湿地”
，，相应“草地”中的“沼泽草地”划入“湿地”
，，，但增加了“0403可调整人工牧草地”，，，“0404其他草地”维持不变
，，仍属于“未利用地”。。
。

6.2020年：

2020年自然资源部出台（点开阅读）采用海陆一体的分类体系，，，，包括24个一级类、、、106个二级类及39个三级类。。其中“草地”
、、、“其他草地”基本维持“国土三调分类”标准，，“04草地”中删除了“0403可调整人工牧草地”
，，，“其他草地”回归“0430其他草地”，，，，含义简化为“表层为土质，，
，不用于放牧的草地”。。该标准地类与“国土三调分类”进行了对接，，基本没有变化，，，但未做和“三大类”对照。。

7.2023年11月“其他草地”发生重大变化，，
，分了家
，，，，部分去了“2302后备耕地”
，
，，
，部分留守“0403其他草地”。。。

2023年11月
，，
，自然资源部印发修订后的（点开阅读）并正式施行。。。。在该指南中
，，“其他草地”发生了重大变化，，，从原其他草地中剔除了“可用于开发补充耕地的土地”，
，，，划入“23其他土地”，，，单列为“2302后备耕地”，，调整后“0403其他草地”是“指天然牧草地、、、
、人工草地以外的草地，，，，不包括可用于开发补充耕地的土地”，，，很明显虽仍叫“0403其他草地”，，但已不是原来的“0403其他草地”了，，相应地，，去了“23其他土地”的那部分更名为”“2302后备耕地”
，，具体是“指现状为荒草地
，，，可用于开发补充耕地的土地”，
，显然是原“0403其他草地”的一部分。。按照指南的“附录C用地用海分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”对照表”，，虽都出身于原“0403其他草地”
，，，但二者的归属截然不同，，出走“23其他土地”的“后备耕地”仍维持“未利用地”归属不变
，，，留守“0403其他草地”的部分很傲娇地变成为了“农用地”。。。

“其他草地”一路走来：出身于1984年“一调”的“81荒草地”（不属于“牧草地”
，
，，归属于“8未利用土地”），，1999年1月《土地管理法》划分“农用地、
、建设用地、、、未利用地”三大类之后，，
，
，维持原名，，，
，归属于“3未利用地”的“311荒草地”；2007年“二调”“04草地”诞生，，相应“荒草地”正式更名为“043其他草地”，，归属“未利用地”大类不变，，，
，2017年国标《土地利用现状分类》、、2019《国土三调分类》及2020《用地用海分类指南（试行）》等均维持“二调”对“其他草地”的定义归属不变
；2023年11月正式出台的《用地用海分类指南》发生重大变化
，，将之前我们熟知的“其他草地”分了家
，，，少部分出走“23其他土地”的“后备耕地”
，，，维持“未利用地”归属不变
，，，大部分留守“0403其他草地”，，
，但很傲娇地变成为了“农用地”。。。
。

这么看起来，，，
，“其他草地”的前世今生还真挺复杂！
！！！

元芳，，，你怎么看？？

从上面“其他草地”一路走来的复杂历史，，，其实已经说到了其归属问题
，，说复杂也复杂
，，，说简单其实也很简单，，“其他草地”从最初出自“荒草地”到正式更名“其他草地”，，
，
，再一直到2023年11月《用地用海分类指南》出台前，，，官方和法定意义上的“其他草地”一直都属于“未利用地”。。。当然，，
，
，后期也有一些不同声音。。。
。

——“三调”结果
：全国草地面积39.67亿亩，，
，，其中“其他草地”为7.61亿亩
，，
，，占全国草地总面积的19.18%。。。草地面积减少较多（过去林草部门一直认为全国草原60亿亩，，，“三调”结果少20亿亩，，
，，草原口认为“三调”中的部分疏林地（乔木郁闭度小于0.1的疏林草地）、、、灌木林地（灌木覆盖度小于40%的灌草丛）、
、、、荒草地、、、、盐碱地、
、、、裸土地（草本植物覆盖度大于5%）
、、沼泽等具有草原资源属性部分应纳入草原管理利用），，
，林草部门认为“其他草地”也是“草地”，，，适用《草原法》，，，，应按草原进行管理，，即不属于未利用地
，，，应纳入“农用地”管理。
。。（草原法：草原指天然草原和人工草地，，其中天然草原包括草地
、
、、、草山
、、
、草坡）

——自然资源部在2022年5月用地审批系统中，，将“其他草地”统计在农用地中
。。。。虽在其后具体的审批工作中
，，，仍然按未利用地对待，，，
，但还是引起了一些管理和利用上的争议。。

可能正是因为这些不同看法，
，特别是国家林草局的强烈异议
，，，，其官网上对“其他草地”的归属也有说法，
，自然资源部在今年11月正式出台《用地用海分类指南》时进行了折中和重大调整：将“其他草地”一分为二，，，少部分出走“23其他土地”的“2302后备耕地”
，，
，维持“未利用地”归属不变，，，
，大部分留守“0403其他草地”，
，，但很傲娇地变成为了“农用地”
。。

《用地用海分类指南》出来，，，，“其他草地”的归属明确，，，
，问题就解决了？？？？显然不是，，，还有新的问题：

一是《用地用海分类指南》只是一个分类标准，，
，并不能自动进行原“其他草地”的分家事宜
，
，，“国土三调”及年度国土变更调查的数据库
、、、图表等成果中的“其他草地”仍是原“其他草地”
，，，并未自动分出新“其他草地”和“后备耕地”，，，
，所以你现在去看各地数据库和图表中的“其他草地”并不能直接认定是哪部分的，，，
，到底是新“其他草地”还是“后备耕地”，，，，到底是归属“农用地”还是“未利用地”？？
？

原“其他草地”中可用于开发补充耕地的部分，，
，，是要经过适宜性评价才能确定的。。当然，，
，，在国土三调中也做过这个专项评价，，
，，据了解国土三调评价结果“后备耕地”资源4300万亩
，
，其中来自“其他草地”的不到3000万亩，，，可叠加判定原“其他草地”分家后的具体性质和归属
，，如果年度调查应用此指南标准，，，，可以通过年度调查一次性变更完成。。。
。

二是绝大部分“其他草地”归属农用地，，，，农村发展和乡村振兴空间将更为紧张，，
，，管制是否过度？？参加过“一调”大致知道哪些土地会被划入“荒草地”，，，
，基本都是没被农牧业利用的荒地，，叫“荒草地”也是因为哪可能一棵草都没呢？？
？有人近期随机抽了两块其他草地，，一块是公路与河滩之间的一块荒地，，，，生长着稀稀拉拉的杂草和野草，，，，另一块是一座小水库边上10亩左右的小山坡，，，长着稀稀拉拉的野草和个别野酸枣树、、、、荆条
，，
，，都没有直接用于农业，，或者说就没利用，，这样的地归属农用地真的好吗？？当前农村发展用地空间紧张
，，，，几乎被耕地、、
、
、林地、、、园地
、、
、草地、、、水域、
、、道路、、村庄填满了，，，唯一有点文章可做的也就是那点荒草地（其他草地）了，，，，如果把其他草地也归入农用地严管起来
，，，，那农村真是全域严管了，
，，三农发展
、、、、乡村振兴真的要这么全域严控吗？？
？如能多放些到后备耕地项下就会宽松很多。
。。

三是“其他草地”这么分家后，，
，一方面可用于开发补充耕地的土地判定为“后备耕地”
，，，是否与国土调查“所见即所得”原则一致？？？？（当然，，土地调查不一定局限于这个原则，
，应考虑权属和管理要素）；另一方面“后备耕地”应当比不可开发为耕地的部分更珍贵才对，
，，但前者是“未利用地”，，后者却反而傲娇地成为了“农用地”严加保护，，，总觉得哪里的逻辑有点不对。
。
。

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